L’adaptation au changement climatique est un sujet qu’il est parfois tentant de réduire à des comportements individuels. Il suffirait de végétaliser quelques espaces et d’inciter les citoyens à fermer les volets pendant la journée pour se protéger des fortes chaleurs – de même qu’il suffirait d’éduquer la population aux risques d’inondations pour éviter les situations de mise en danger. Mais la généralisation du dérèglement climatique et les effets d’interdépendance entre territoires semblent disqualifier une politique d’adaptation qui se contenterait de quelques modifications locales. Chaque échelle du maillage institutionnel français est ainsi confrontée à des défis qui appellent l’action de l’échelle supérieure – et notamment du cadre national, souvent boudé par les mouvements écologistes.

De l’échelle locale et de ses limites

Pour analyser et anticiper les effets du changement climatique sur les territoires, il convient d’abord de distinguer « l’enjeu », c’est-à-dire ce qui est menacé (personnes, bâtiments, infrastructures…) de « l’aléa », c’est-à-dire ce qui constitue la menace (vague de chaleur, submersion, inondations…). Les aléas varient selon les contextes géographiques et peuvent se cumuler sur un même territoire.

Les littoraux sont ainsi exposés à l’érosion des côtes, à la montée des eaux et aux submersions marines. Les territoires de montagne font face à la baisse de l’enneigement, aux mouvements de terrain et aux éboulements. Les villes sont particulièrement exposées aux fortes chaleurs ou au débordement de cours d’eau. Les territoires agricoles peuvent être exposés aux sécheresses et les territoires forestiers aux dépérissements et feux de forêt.

Chaque aléa est susceptible de menacer divers « enjeux » sur les territoires. Un enjeu est dit sensible à un aléa climatique lorsqu’il risque d’être touché ou endommagé en cas de survenue de ce dernier. Les enjeux sont considérés à risque dès lors qu’ils sont exposés à un aléa, c’est-à-dire qu’ils sont présents à l’endroit et au moment où l’aléa se produit. Les enjeux vulnérables relèvent de plusieurs catégories.

D’aucuns prêtent au concept de « biorégion » l’ambition d’atteindre un découpage « naturel » qui corresponde à toutes les thématiques.

En premier lieu, les aléas climatiques peuvent affecter les êtres vivants du territoire. Cela concerne aussi bien les écosystèmes que les animaux et les êtres humains. Tout le monde peut être impacté par un aléa, mais certaines populations sont considérées comme plus sensibles. C’est le cas des travailleurs qui font des activités pénibles en extérieur, comme des ouvriers du BTP ou des maraîchers. C’est aussi le cas des personnes qui sont plus vulnérables en raison de leur condition physique, par exemple des femmes enceintes ou de personnes souffrant de maladies chroniques.

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En deuxième lieu, les aléas climatiques touchent les bâtiments (logements, bureaux, écoles, gymnases) et les infrastructures (routes, infrastructures ferroviaires, réseaux électriques…). Les services qu’ils accueillent peuvent être perturbés par la dégradation du confort ou de la sécurité. Ainsi, des écoles et bureaux peuvent devenir difficilement utilisables en cas de fortes chaleurs. De la même manière, l’inondation d’une route peut, par exemple, générer des perturbations dans la circulation. En troisième lieu, les aléas climatiques affectent les activités économiques du territoire, directement ou indirectement. L’agriculture est particulièrement concernée avec des pertes de rendement, une augmentation des risques de floraison précoce et de gels tardifs, des impacts sur l’élevage et une moindre disponibilité de la ressource en eau.

Les territoires font ainsi face à l’enjeu de devoir assurer la continuité de la vie sur le territoire en présence d’aléas de plus en plus fréquents et intenses. Plusieurs questions se posent alors : comment garantir la continuité des services publics dans un monde avec des vagues de chaleur de plus en plus fréquentes ? Comment garantir la sécurité des habitants dans des contextes urbains qui sont exposés aux inondations ou aux submersions à répétition ? Qu’est-ce qui dépend des habitants eux-mêmes et qu’est-ce qui doit être assuré par la puissance publique, locale ou nationale, ou par les acteurs économiques ?

Gouvernance territoriale : de quoi parle-t-on ?

Les communes et intercommunalités ont beau être les échelons qui disposent des outils opérationnels pour faire face au changement climatique, via les documents de planification et budgets dédiés, cette échelle n’est pas suffisante pour considérer les tenants et aboutissants liés au changement climatique.

La gestion des eaux doit par exemple être pensée à l’échelle du bassin versant bien au-delà de l’échelle communale. Ce n’est qu’à cette échelle que l’on peut effectivement prévoir l’évolution de la disponibilité de l’eau, en prenant en compte toutes les consommations de la ressource et les enjeux liés à l’intégrité des écosystèmes hydriques. C’est également à cette échelle que l’on peut prendre en compte les risques d’inondations. Un manque d’eau peut ainsi être le fait d’un excès de prélèvement en un point du bassin versant, et un débordement lors de fortes précipitations peut être la cause de choix d’aménagement réalisés ailleurs. Il se joue également un enjeu de justice dans la mise en œuvre des transformations. Un plan de partage de la ressource et de réduction de sa consommation doit ainsi être équitable à l’échelle du bassin et pas seulement à l’échelle d’une commune isolée.

Au-delà de l’exemple aujourd’hui « classique » du bassin versant, il est possible de décliner la notion de bassin pour toutes les fonctions fondamentales du territoire. On parle par exemple de « bassins d’emploi » pour parler des espaces où s’articulent logement et emploi. Un territoire est qualifié de bassin d’emploi si la plupart des habitants qui y résident ne quittent pas le territoire pour aller travailler. Poser la question du bassin d’emploi permet ainsi de penser les enjeux infrastructurels en considérant les principaux trajets effectués par les habitants. Ainsi, si un tronçon routier ou une infrastructure ferroviaire qui est structurant dans les déplacements domicile-travail est perturbé par un aléa climatique, cela peut générer d’importantes perturbations économiques pour le territoire.

Le bassin d’emploi, ainsi que la notion de « bassin de vie », permettent par exemple de penser la mutation des littoraux face aux submersions. En effet, la progression de l’érosion côtière ainsi que l’augmentation des submersions dans ces territoires risquent de menacer des éléments aujourd’hui structurels pour ces territoires. Une zone résidentielle, un bâtiment public important comme une maison de santé ou une école, ou encore une zone d’activité peuvent ainsi être directement menacés. Face aux limites des digues artificielles, la solution de long terme pourrait consister à abandonner une partie de ces enjeux pour les construire ailleurs. Or, de telles relocalisations de bâtiments et d’activité ne pourront pas toujours être effectuées strictement dans le périmètre de la commune concernée, faute de foncier. Les bâtiments déplacés devront néanmoins s’inscrire dans le bassin de vie pour rester accessibles aux habitants.

La superposition de tous les enjeux fonctionnels montre qu’il ne s’agit évidemment pas de remplacer le découpage administratif actuel par un découpage unique qui conviendrait à toutes les thématiques. D’aucuns prêtent au concept de « biorégion » l’ambition d’atteindre un découpage « naturel » qui corresponde à toutes les thématiques. Là où la notion de biorégion permet effectivement un décentrage face aux échelles administratives usuelles, il n’existe pas de découpage unique qui puisse répondre à tous les enjeux – écosystémiques, culturels, économiques ou encore liés aux services publics… A titre d’exemple, l’échelle du « bassin de la Loire » est bien adaptée pour penser la gestion de l’eau et des écosystèmes hydriques, mais elle ne convient nullement à penser les enjeux d’adaptation de l’enseignement ou de la santé. Un bâtiment d’université ou un hôpital à Orléans pourraient difficilement se substituer à des bâtiments inadaptés à Nantes ou à Angers.

Aux fonctions usuellement mentionnées, on peut également associer la réponse à des besoins physiologiques, avec la notion de « confort thermique » par exemple. Lorsqu’une vague de chaleur survient, la majorité des habitants restent avant tout tributaires des conditions dans les espaces qu’ils fréquentent au quotidien, que ce soit leur logement ou leur lieu de travail. En dehors des moments passés au travail ou au domicile, les habitants peuvent également s’appuyer sur tous les lieux rafraîchis auxquels ils ont accès sur le territoire. Il peut s’agir de lieux publics, comme des bibliothèques, des parcs municipaux, des piscines municipales. Il peut aussi s’agir de lieux privés comme un cinéma, un centre commercial ou un café climatisé.

Si l’échelle des localités et des régions occupe une place importante dans les considérations sur l’adaptation, s’y enfermer implique de manquer l’essentiel

La recherche de confort thermique est en revanche marquée par d’importantes inégalités. Tout d’abord, tout le monde n’a pas les mêmes conditions d’existence : un logement qui est exigu, mal isolé ou trop peuplé peut voir son confort thermique fortement dégradé en période de fortes chaleurs. De même, les habitations n’ont pas toutes la même proximité avec des espaces « naturels » ou des bâtiments publics rafraîchis, ces avantages s’accompagnant souvent de loyers plus élevés.

D’autre part, tout le monde n’a pas les mêmes moyens pour trouver le confort lorsque les solutions de proximité sont inadaptées au besoin. Une large partie de la population reste en effet captive de son contexte de vie immédiat lorsqu’une autre partie de la population a les moyens de s’en échapper. Plus on dispose de ressources économiques et sociales, plus il est facile de s’éloigner des zones qui sont les plus exposées à un aléa, en allant, par exemple, loger chez des connaissances ou dans des lieux de vie secondaires.

Rythmes saisonniers et rôle de la puissance publique

Le caractère global et simultané de certaines perturbations empêche un simple évitement géographique et implique de se préparer collectivement à « faire face » à la menace. Lorsqu’une vague de chaleur se généralise à l’échelle de l’Hexagone, les habitants n’ont pas toujours la possibilité de simplement se déplacer pour trouver un lieu plus rafraîchi. Au-delà de mettre à disposition des lieux rafraîchis au plus près de là où vivent les gens, il faudra aussi envisager des évolutions organisationnelles notamment pour adapter les habitudes de vie à la nouvelle donne climatique.

Parmi les évolutions organisationnelles qui seront nécessaires, les saisons pourraient voir leur contenu fortement évoluer. En particulier, l’été et les périodes qui le précèdent (mai et juin) et le suivent (septembre et octobre) risquent d’être de plus en plus chaudes et sèches, exposant par exemple les élèves qui étudient encore. Faudra-t-il élargir la période des vacances d’été, de manière à ce que les élèves passent moins de temps dans la salle de classe ? Cette solution génère deux écueils. D’une part, la période qui est concernée par les fortes chaleurs risque de s’élargir et devenir à la fois plus précoce et plus tardive. Cela impliquerait de renoncer à une trop large période scolaire. D’autre part, cela peut générer des inégalités en faisant reposer sur les familles la charge de devoir trouver des espaces frais où se mettre en sécurité. À moyen terme, l’objectif de l’école devrait justement être de pouvoir offrir des conditions d’accueil confortables pour tous les élèves sans distinction.

Malgré de telles évolutions, il subsistera des emplois exposés aux fortes chaleurs, comme c’est le cas des agriculteurs, aides à domicile, boulangers, ouvriers, livreurs, cuisiniers, qui continuent à exercer en période chaude. Il faudra également adapter les conditions de travail aux fortes chaleurs. On pourra par exemple décourager le travail en milieu de journée voire arrêter le travail sur des journées entières en période de canicule. Il ne faudrait pas compter uniquement sur le fait de travailler tôt le matin ou tard le soir. En effet, les risques du travail nocturne sur la santé sont aujourd’hui largement documentés. A la place, des solutions plus « solidaires » pourraient prévaloir, allant de la réduction de la durée de travail à la meilleure répartition des emplois pénibles au sein de la population.

Au-delà de poser la question de l’évolution des calendriers, l’exemple scolaire soulève la question du rôle des services publics pour offrir une protection équitable aux habitants. S’assurer de garder les enfants sous le giron de la fonction publique pendant la période la plus chaude permet de reporter la responsabilité de leur mise en sûreté sur l’Etat plutôt que sur les familles. De la même manière, pour les moments non travaillés et où les enfants ne sont pas à l’école, la puissance publique doit mettre à disposition des lieux « refuges » rafraîchis qui puissent être appropriés par les habitants en fonction de leurs besoins, par exemple des espaces adaptés aux enfants ou des espaces plus calmes adaptés aux personnes âgées. Les espaces peuvent évidemment être mixtes tant que leurs usages sont compatibles entre eux.

Au-delà d’offrir des conditions équitables dans les bâtiments publics, la puissance publique a également la charge de faire évoluer l’aménagement extérieur en déployant tout le panel de solutions adaptées pour minimiser l’effet de la chaleur : espaces ombragés, végétation, cours d’eau aménagés…

De la même manière, si cette période estivale devient une période majoritairement travaillée, cela reporte sur l’employeur la responsabilité de donner des conditions de travail qui soient convenables. Le télétravail n’est alors pas une réponse totalement satisfaisante, même dans les emplois où il est possible. S’il permet effectivement d’éviter des déplacements dont les conditions peuvent être pénibles, avec par exemple des risques de défaillances du matériel roulant dans les transports en commun (métro, tram), il suppose que l’individu dispose de meilleures conditions à son domicile. Le télétravail comme solution généralisée risque donc d’accroître les inégalités en déresponsabilisant les employeurs et en reportant sur l’individu la mise en œuvre de moyens pour se rafraîchir pendant le temps de travail.

Questionnements stratégiques à l’échelle nationale

Si l’échelle des localités et des régions occupe une place importante dans les considérations sur l’adaptation, s’y enfermer implique de manquer l’essentiel – c’est au niveau national que se jouent les enjeux les plus stratégiques. Par exemple, le tourisme français est un système dont la logique se comprend à la maille nationale. Pour les citoyens qui ont les moyens de se déplacer et de partir en vacances loin du domicile, il n’est pas rare de fréquenter des espaces touristiques spécialisés à l’échelle nationale. Les Pyrénées et les Alpes sont particulièrement fréquentés pour les sports d’hiver, les grandes métropoles pour les visites culturelles, et les côtes méditerranéennes et atlantiques pour le tourisme balnéaire. Pour les ménages qui disposent de moins de moyens, les déplacements peuvent être plus réduits et s’inscrire dans un périmètre proche.

Ces interdépendances touristiques mettent ainsi en exergue les effets en chaîne d’une perturbation d’une activité localisée du fait du changement climatique. La disparition de la neige dans certaines stations de ski, conduira dans un premier temps à l’engorgement des autres stations de ski, puis à la réduction globale de la pratique du ski lorsque la baisse de l’enneigement se généralisera. Il ne s’agira pas nécessairement d’une baisse nette de l’activité touristique à l’échelle nationale, mais plutôt d’un détournement de l’accueil de certains territoires vers d’autres territoires qui sauront offrir une offre touristique saisonnière adaptée à la nouvelle donne climatique. De la même manière, la côte atlantique subit aujourd’hui un afflux important de population et de touristes du fait d’une forte attractivité. Or, la côte est soumise à d’importantes tensions climatiques, érosion des côtes et déficit hydrique, qui pourraient perturber la capacité d’accueil de ces territoires. Que ce soit en été ou en hiver, la carte touristique hexagonale pourrait ainsi connaître une importante mutation, dans laquelle la puissance publique pourrait jouer un rôle central.

Par ailleurs, l’organisation nationale de la fonction touristique implique une forte dépendance à quelques infrastructures structurelles, qu’il s’agisse notamment des principales autoroutes de départ en vacances ou des lignes ferroviaires qui desservent les grandes régions entre elles. Lors de la période estivale, ces infrastructures sont soumises à d’importantes tensions. Par exemple, l’infrastructure ferroviaire est sensible aux fortes chaleurs avec un risque de dilatation des rails qui implique à minima la réduction de la vitesse des trains, ainsi que des risques de dégradations des équipements électroniques de signalisation ou de climatisation. Les ralentissements et immobilisations de trains dans des périodes estivales, lorsqu’ils sont par ailleurs sur-fréquentés, peuvent générer des risques supplémentaires en mettant en danger les usagers.

L’adaptation d’un grand nombre de lieux et d’infrastructures est ainsi un enjeu directement national. En l’occurrence, on peut également mentionner l’adaptation de grandes infrastructures stratégiques, comme les ports de Marseille-Fos, de Dunkerque, du Havre ou de La Rochelle. On peut aussi mentionner l’adaptation du système routier national, celui des principales autoroutes nationales, de même que l’adaptation des principales voies ferroviaires. On peut enfin mentionner les enjeux d’adaptation du système énergétique, et notamment le réseau électrique de même que les principales centrales nucléaires et hydrauliques dont il dépend. Toutes ces infrastructures ont beau n’avoir qu’une emprise géographique limitée, leur adaptation concerne en réalité la nation tout entière.

Ainsi, l’adaptation constitue un défi qui nécessite la prise en compte des échelles administratives les plus locales, propices à la mise en œuvre de transformations concrètes. Mais elle appelle également à leur dépassement pour la gestion de nombreux enjeux, en considérant tant des périmètres « naturels » comme les bassins versants que des périmètres « organisationnels » comme les bassins d’emploi. Les évolutions s’inscriront non seulement dans diverses échelles géographiques, mais pourront aussi bousculer l’organisation saisonnière en questionnant les pratiques et habitudes associées à chaque période. À n’en pas douter, l’immensité du chantier appelle à une reconsidération de la puissance publique à l’échelle nationale, cadre le plus structurant pour mener à bien une planification.

L’adaptation climatique : une question d’échelles