La France compte près de 35 000 communes, un record en Europe, dont la moitié compte moins de 500 habitants. À l’approche des élections municipales, les programmes parlent de propreté, sécurité, fêtes de quartier ou revitalisation des commerces de centre-ville : des sujets concrets qui touchent au quotidien.

Mais une autre réalité, moins connue, structure désormais l’action publique locale. Une part grandissante des décisions qui façonnent le territoire s’exerce désormais à l’échelle intercommunale.

Développement économique, transports en commun, traitement des déchets, planification urbaine via le PLUi, gestion de l’eau ou de l’énergie : la liste est longue. Ces compétences ont été transférées vers les communautés d’agglomération ou urbaines.

« Toutes les communes françaises font partie des 1 254 communautés de communes, communautés d’agglomération, communautés urbaines et métropoles de France. Seules 4 communes situées sur des îles monocommunales ne sont pas regroupées dans une intercommunalité », recense ‘association Intercommunalités de France.

La conséquence est directe : élire son conseil municipal, c’est aussi orienter politiquement ces instances. Un mécanisme parfois difficile à saisir, mais décisif. Les budgets intercommunaux atteignaient 50 milliards d’euros en 2024.

« Cette année, dans les communes de 1000 habitants et plus, les bulletins de vote comprendront deux listes : une pour les candidats au conseil municipal, et une pour ceux qui parmi eux sont fléchés pour être candidats à l’intercommunalité. Dans les communes de moins de 1000 habitants, ce seront le maire, le premier adjoint, etc. qui siègeront à l’intercommunalité », explique l’association Intercommunalités de France.

Ombelyne Dagicour, première adjointe à la démocratie locale à Poitiers et élue communautaire à Grand Poitiers, connaît bien cette articulation. Selon elle, cette dimension doit désormais être pleinement intégrée au débat public.

Une clarification nécessaire

À Poitiers, le mandat 2020-2026 a marqué une inflexion dans l’organisation institutionnelle locale. La Ville a fait un choix encore rare en France.

« Une des avancées de ce mandat 2020-2026 est d’avoir, pour la première fois, séparé la Ville-centre (Poitiers) et la communauté urbaine, puisque la Maire de Poitiers n’occupe pas la présidence de Grand Poitiers », explique Ombelyne Dagicour pour La Relève et La Peste.

La présidence de Grand Poitiers est aujourd’hui assurée par Florence Jardin, maire de Migné-Auxances. Ce choix traduit une volonté de distinguer les responsabilités et de clarifier les périmètres d’action.

« La commune agit sur les compétences qui lui sont propres (proximité et vie quotidienne, éducation, espaces publics, action sociale communale…), tandis que l’intercommunalité exerce plusieurs compétences transférées (développement économique, mobilités, culture, gestion des déchets, etc.). »

Cette séparation évite que la figure du maire concentre des attentes qui relèvent en réalité d’autres niveaux de décision.

« Cette clarification nous semble nécessaire pour éviter les confusions, et concentrer dans le débat municipal uniquement les décisions qui sont du ressort communal. »

Une campagne municipale qui ignorerait la dimension intercommunale risquerait ainsi de passer à côté d’un levier déterminant de l’action publique.

Crédit : Intercommunalités de France

Un déficit démocratique structurel ?

Clarifier les compétences ne suffit pas à résoudre l’ensemble des interrogations. Une question demeure : celle de la légitimité démocratique pour les communes de moins de 1000 habitants.

Les intercommunalités exercent aujourd’hui des compétences stratégiques. Elles structurent l’aménagement, les mobilités, la transition énergétique. Pourtant, leurs exécutifs ne sont pas élus au suffrage universel direct. Les conseillers communautaires sont désignés parmi les élus municipaux.

Pour Ombelyne Dagicour, ce mode de désignation pose question. « Les intercommunalités souffrent d’un déficit démocratique. Elles exercent des compétences structurantes et stratégiques sur le territoire, mais leurs exécutifs ne sont pas élus au suffrage universel direct. Ils sont désignés par les conseils municipaux, ce qui contribue à un certain éloignement vis-à-vis des habitants. »

Ce décalage entre l’ampleur des compétences exercées et la nature du lien électoral peut fragiliser la lisibilité de l’action publique.

« D’importantes compétences municipales ont été transférées aux intercommunalités, ce qui peut nourrir un sentiment d’opacité et de distance institutionnelle. Ce décalage entre l’échelon communal et intercommunal brouille la capacité des habitants à identifier et à peser sur les décisions. »

Dès lors, comment améliorer la compréhension et l’appropriation démocratique des pouvoirs des intercommunalités de communes ?

Participation citoyenne : un lien encore fragile avec l’intercommunalité

À Poitiers, la majorité municipale a développé plusieurs dispositifs de démocratie participative : assemblées citoyennes tirées au sort, concertations, budgets participatifs. Mais leur articulation avec l’échelon intercommunal reste un enjeu.

« Dans la plupart des cas, les dispositifs participatifs au niveau des intercommunalités restent consultatifs : ils éclairent la décision des élus, mais sans la lier juridiquement. »

La consultation ne modifie pas formellement la décision finale. À Grand Poitiers, certaines initiatives ont cherché à renforcer ce lien.

« À l’échelle de Grand Poitiers Communauté Urbaine, nous avons renouvelé le Conseil de développement en le saisissant sur des enjeux tels que la gestion de l’eau, les mobilités, le PLUi. »

La question climatique a également servi de terrain d’expérimentation grâce à des Assemblées climat locales « avec des habitants tirés au sort pour les associer à l’élaboration d’un plan d’action. »

Ces démarches ne transforment pas le cadre juridique intercommunal, mais réduisent l’écart entre expertise technique et implication citoyenne.

Ombelyne Dagicour lors de la 2ème Assemblée Citoyenne et Populaire de Poitiers – Crédit : Benoit Verzat / Fréquence Commune

Que devraient intégrer les listes candidates ?

Si le vote municipal conditionne indirectement la gouvernance intercommunale pour six ans, les programmes électoraux gagneraient à l’intégrer plus explicitement. Pour Ombelyne Dagicour, plusieurs évolutions pourraient être envisagées.

« Il conviendrait de renforcer les espaces de délibération mixte associant habitants et élus intercommunaux afin que la participation citoyenne ne se limite pas à un simple avis consultatif, mais puisse nourrir un dialogue plus approfondi et continu avec les instances décisionnelles. »

Ombelyne Dagicour, première adjointe à la démocratie locale à Poitiers, plaide pour un droit d’interpellation à l’échelle intercommunale.

« En permettant à des citoyens d’inscrire un sujet à l’ordre du jour politique et d’obtenir un débat public formalisé, cela pourrait constituer une véritable avancée démocratique. »

Enfin, la clarification des responsabilités demeure centrale.

« Il me semble essentiel de continuer à clarifier les fonctions de maire d’une ville-centre et celles de l’intercommunalité : distinguer les responsabilités et les lieux de décision est aussi une manière de penser autrement le partage du pouvoir sur le territoire. »

L’intercommunalité n’est pas seulement un outil technique : c’est un espace politique structurant. Au-delà des mécanismes institutionnels, c’est la conception du pouvoir local qui est en jeu.

Les expériences menées à Poitiers montrent que la démocratie participative peut s’étendre au-delà du périmètre communal. Elles soulignent aussi les limites d’un système où la participation reste majoritairement consultative.

L’intercommunalité n’est plus un détail technique. Elle constitue aujourd’hui un maillon central de l’aménagement des territoires et mérite d’être pleinement assumée dans le débat électoral.

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