Pourquoi le RIC doit être la prochaine conquête démocratique

La simple évocation du référendum d’initiative citoyenne suffit à faire frémir éditorialistes bourgeois et membres de la classe politique. Tyrannie de la majorité, rétablissement de la peine de mort, ingouvernabilité… Les mêmes arguments reviennent inlassablement pour déposséder le peuple d’un pouvoir d’intervention permanent dans les affaires politiques. Autant de critiques déjà vieilles de plus de deux siècles et pourtant invalidées par les rares exemples d’Etats disposant de ce pouvoir, comme la Suisse, l’Uruguay et la Californie. Pour les universitaires Clara Egger et Raul Magni-Berton, l’instauration du RIC constitue la nouvelle frontière démocratique après l’instauration du suffrage universel, d’abord masculin, puis étendu aux femmes. Dans cette tribune, ils rappellent que ce principe figurait dans la Constitution de 1793 issue de la Révolution française ainsi que nombre de programmes de gauche du XIXème siècle. Un héritage toujours très actuel à l’heure où la démocratie représentative montre de plus en plus ses limites.

Lorsque les Gilets jaunes ont placé le Référendum d’Initiative Citoyenne (RIC) au cœur du débat public en 2019, la réaction fut immédiate. Après une brève période d’ouverture mêlée de stupéfaction, une proposition institutionnelle dont la plupart des Françaises et des Français n’avaient jamais entendu parler quelques mois auparavant devint soudain l’objet de toutes les inquiétudes. Des éditorialistes annoncèrent la tyrannie de la majorité. Des responsables politiques expliquèrent que les citoyens pourraient remettre en cause les droits fondamentaux et rétablir la peine de mort. Des universitaires avertirent que la démocratie représentative ne survivrait pas à une telle réforme et que la qualité de la décision publique allait en pâtir. 

Cette réaction surprend. Car le RIC ne vise ni à abolir les élections, ni à supprimer le Parlement, ni à suspendre l’État de droit. Il consiste simplement à permettre à un nombre suffisant de citoyens de soumettre une proposition au vote populaire, y compris lorsqu’il s’agit de modifier la Constitution. Et c’est justement là que le bât blesse. Si, depuis, plusieurs élus se sont montrés favorables à donner la possibilité aux citoyens de proposer et d’abroger la loi ordinaire ou de révoquer les élus, leur laisser la main sur les modifications constitutionnelles rencontre, par contre, une farouche opposition. 

Pourquoi le RIC suscite-t-il autant de résistances ?

La réponse la plus courante consiste à discuter des mérites et des dangers de la démocratie directe. Les partisans invoquent la souveraineté populaire et l’intelligence collective. Les opposants évoquent le populisme, la manipulation ou l’irrationalité des foules. Un tel débat est mal posé. Il suppose que le RIC constitue une réforme institutionnelle parmi d’autres, comparable à la proportionnelle, au vote blanc ou aux conventions citoyennes. Il y aurait du pour et du contre, comme pour toutes les réformes démocratiques.  Or c’est précisément cette hypothèse qu’il faut interroger. Et si nous analysions le RIC avec les mauvaises catégories ? Et si cette revendication appartenait moins à l’histoire des réformes institutionnelles qu’à celle des grandes conquêtes démocratiques ?

À première vue, le rapprochement peut paraître excessif. Comparer le RIC au suffrage universel ou au vote des femmes semble disproportionné. Après tout, il ne s’agit d’élargir les droits politiques (comme le ferait, par exemple, le fait de donner le droit de vote aux étrangers) mais plutôt d’approfondir les droits politiques existants. Pourtant, dès lors que l’on cesse de regarder la démocratie comme un simple ensemble d’institutions et que l’on s’intéresse à l’histoire des droits politiques, l’analogie devient moins surprenante qu’il n’y paraît.

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Depuis deux siècles, les démocraties occidentales se sont construites à travers une série d’extensions successives des droits politiques. À chaque étape, des groupes jusque-là exclus ont obtenu le droit de participer à des décisions dont ils étaient auparavant écartés. Le suffrage universel masculin a permis aux classes populaires d’accéder à la citoyenneté politique. Le suffrage féminin a étendu ce droit à la moitié de la population qui en était privée. Le RIC constituant pose aujourd’hui une question du même ordre : les citoyens doivent-ils seulement choisir leurs gouvernants ou doivent-ils également pouvoir décider des règles selon lesquelles ces gouvernants exercent leur pouvoir ?

Le pouvoir constituant, ce droit politique oublié

Nous avons pris l’habitude de définir la démocratie à partir de l’élection. Lorsqu’un pays organise des élections libres et régulières, nous le qualifions spontanément de démocratique. Lorsqu’il ne le fait pas, nous le considérons comme autoritaire. Cette manière de voir contient une part de vérité. Mais elle tend à invisibiliser une distinction essentielle. Les élections permettent de désigner ceux qui gouvernent. Elles ne déterminent pas qui contrôle les règles du gouvernement. Or cette question est décisive.

Dans une démocratie représentative classique, les citoyens choisissent leurs dirigeants, mais ils ne contrôlent pas directement la Constitution. Les règles fondamentales du système politique peuvent certes être modifiées, mais cette initiative appartient exclusivement aux représentants. Les citoyens participent à la sélection des gouvernants ; mais ils ne participent pas à la définition des règles qui encadrent leur pouvoir. Cette situation nous paraît naturelle parce que nous avons grandi dans des régimes représentatifs. Pourtant, elle n’a rien d’évident.

Pourquoi considérerions-nous comme normal que les citoyens choisissent les personnes qui exerceront le pouvoir, mais anormal qu’ils puissent intervenir sur les règles qui organisent ce pouvoir ? Dans notre ouvrage Direct Democracy Institutions in a Globalized World. The New Democratic Frontier, nous proposons de regarder la démocratie sous cet angle. Les démocraties représentatives ont progressivement étendu le droit de vote, la liberté d’expression, la liberté d’association et l’éligibilité. Mais elles ont laissé largement intact un autre monopole politique : le contrôle du pouvoir constituant. Les citoyens élisent ceux qui modifient les règles du jeu, mais ils ne disposent généralement pas de ce pouvoir eux-mêmes. C’est précisément ce que remet en cause le RIC constituant.

Les démocraties représentatives ont progressivement étendu le droit de vote, la liberté d’expression, la liberté d’association et l’éligibilité. Mais elles ont laissé largement intact un autre monopole politique : le contrôle du pouvoir constituant.

Cette précision est importante car elle permet de comprendre pourquoi le débat autour du RIC dépasse largement la question du référendum. Des référendums existent dans de nombreux pays sans que cela modifie profondément la nature du régime. Ce qui distingue réellement une démocratie directe d’une démocratie représentative n’est pas le nombre de consultations populaires organisées chaque année. C’est la possibilité pour les citoyens d’intervenir eux-mêmes sur les règles fondamentales du système politique. Autrement dit, la question centrale n’est pas : « Les citoyens doivent-ils voter plus souvent ? » mais « qui a le dernier mot sur les règles du jeu politique ? »

Cette grille de lecture a une conséquence décisive : ce qui distingue fondamentalement les régimes politiques n’est pas l’existence d’élections, mais l’autorité qui contrôle la norme suprême, la Constitution. Lorsque ce contrôle revient à une autorité non élue ou à l’exécutif, le régime est autocratique. Lorsqu’il appartient à des assemblées librement élues (ou tirées au sort), il est représentatif. Lorsque les citoyens peuvent eux-mêmes amender leur Constitution, le régime devient une démocratie directe. À cette aune, la Suisse, l’Uruguay, la Micronésie ou des États comme la Californie ou l’Oregon ne sont pas des démocraties représentatives « agrémentées de référendums » : ce sont des démocraties directes à part entière, où le Parlement propose et met en œuvre, mais où le peuple tranche en dernier ressort.

Comment les démocraties se sont construites

Cette interrogation peut sembler théorique. Elle devient beaucoup plus concrète lorsqu’on la replace dans l’histoire longue de la démocratisation. Au début du XIXe siècle, dans la plupart des pays européens, les droits politiques sont réservés à une minorité. Les systèmes censitaires reposent sur une idée simple : seuls ceux qui possèdent suffisamment de richesse ou d’éducation seraient capables de participer aux affaires publiques. Avec le recul, cette position paraît profondément antidémocratique. Pourtant, elle était alors défendue par des penseurs sincèrement attachés au gouvernement représentatif. Leur erreur ne résidait pas dans leur hostilité à la démocratie ; elle résidait dans leur définition du peuple politique. Ils considéraient que certains groupes étaient aptes à exercer des droits politiques tandis que d’autres ne l’étaient pas. L’histoire du suffrage masculin peut être relue comme l’histoire de la remise en cause progressive de cette frontière.

Lorsque les classes populaires revendiquent le droit de vote, elles ne demandent pas une amélioration technique des institutions. Elles réclament l’accès à un droit politique dont elles sont exclues. Les arguments mobilisés contre elles sont révélateurs : les ouvriers seraient trop ignorants, les paysans trop influençables, les pauvres trop dépendants pour participer aux décisions collectives. Aujourd’hui, ces arguments nous paraissent absurdes. Mais ils paraissaient raisonnables à une grande partie des élites de l’époque.

Quelques décennies plus tard, le même scénario se reproduit avec le suffrage féminin. Là encore, les opposants invoquent l’incompétence supposée des nouvelles électrices qui seraient trop émotives, trop irrationnelles ou trop manipulées. Là encore, ils annoncent l’effondrement de l’ordre politique. Là encore, l’extension des droits est présentée comme une expérience dangereuse. Et là encore, l’avenir leur a donné tort. L’intérêt de cette histoire n’est pas de montrer que les peuples ont toujours raison : chaque extension des droits politiques a d’abord été perçue comme excessive. À chaque fois, les contemporains avaient le sentiment que la démocratie allait trop loin. À chaque fois, les générations suivantes ont considéré cette extension comme parfaitement normale. 

La Révolution française et la souveraineté populaire

Cette perspective historique permet également de relire l’histoire française. Nous avons tendance à considérer la démocratie représentative comme l’aboutissement naturel de la Révolution française. Pourtant, les révolutionnaires eux-mêmes étaient loin d’être unanimes sur la manière dont la souveraineté populaire devait s’exercer. Condorcet, par exemple, réfléchit très tôt à des mécanismes permettant aux citoyens de conserver un contrôle direct sur les décisions fondamentales. Son projet constitutionnel cherche à éviter que les représentants ne deviennent les propriétaires exclusifs de la souveraineté. Selon lui, seuls ceux qui subissent les abus de pouvoir – les citoyens – peuvent être garants des règles constitutionnelles.

La Constitution de 1793 va encore plus loin. Jamais appliquée, elle demeure néanmoins un document extraordinaire dans l’histoire démocratique. Elle instaure le suffrage universel masculin, prévoit la ratification populaire des lois constitutionnelles et propose un mécanisme par lequel les citoyens peuvent modifier les règles du jeu politique. À ce moment de l’histoire, deux conceptions de la démocratie coexistent. La première considère que la souveraineté populaire s’exerce principalement à travers les représentants. La seconde considère que les représentants doivent gouverner, mais que le peuple doit conserver la possibilité d’intervenir directement sur les décisions fondamentales.

La Constitution de 1793 instaure le suffrage universel masculin, prévoit la ratification populaire des lois constitutionnelles et propose un mécanisme par lequel les citoyens peuvent modifier les règles du jeu politique. 

La victoire de la première conception n’avait rien d’inévitable. Pendant tout le XIXe siècle, de nombreux mouvements démocratiques défendent ce que l’on appelle alors la « législation directe ». Dans plusieurs pays, la revendication du suffrage universel s’accompagne de demandes en faveur du référendum et de l’initiative populaire. La Suisse suit cette voie. L’Uruguay également. Plusieurs États américains l’empruntent à leur tour. La France choisit un autre chemin. Progressivement, la démocratie est assimilée à la représentation. Les élections deviennent la forme presque exclusive de la participation politique légitime. La tradition de la souveraineté populaire directe disparaît du récit national. Le RIC apparaît alors comme une innovation étrangère alors qu’il constitue en réalité le retour d’une question ancienne que la Révolution française a largement définie : jusqu’où sommes-nous prêts à accorder la souveraineté populaire ?

Il faut ici rappeler une histoire largement effacée. Au XIXe siècle, la « législation directe par le peuple » ne fut pas la lubie de quelques excentriques : elle constituait l’une des revendications centrales du mouvement ouvrier naissant. Le socialiste prussien Moritz Rittinghausen en élabora la théorie ; Victor Considérant la popularisa en France ; le Suisse Karl Bürkli l’introduisit à Zurich, puis au niveau fédéral. C’est un anarchiste proche de Proudhon, Joseph Déjacque – celui-là même qui forgea le mot « libertaire » – qui publia en 1859 La Législation directe et universelle. La Commune de Paris en fit l’un de ses mots d’ordre. Le programme de Gotha, adopté en 1875 par la social-démocratie allemande, l’inscrivit parmi ses objectifs, et le Parti ouvrier français de Jean Allemane la défendait encore dans les années 1880.

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Pourquoi cette tradition a-t-elle disparu des programmes de gauche ? Parce qu’elle fut combattue de l’intérieur. Bakounine y voyait « le programme bien connu de la démocratie bourgeoise » ; Marx, dans sa Critique du programme de Gotha, la balaya comme une « vieille litanie démocratique » déjà réalisée – ironie de l’histoire – en Suisse et aux États-Unis. Kautsky théorisa ensuite la supériorité du parlementarisme pour la conquête du pouvoir ; son texte fut traduit en français par Jaurès. À mesure que le marxisme s’imposait et que les partis socialistes entraient au Parlement, la souveraineté populaire directe s’effaça de leurs horizons. Défendre aujourd’hui le RIC constituant, ce n’est donc pas importer une idée venue d’ailleurs : c’est renouer avec une revendication que la gauche a elle-même portée, avant de l’abandonner.

Pourquoi les élites annoncent toujours la catastrophe

Cette histoire permet également de comprendre pourquoi les réactions au RIC sont souvent si virulentes. Chaque extension du pouvoir politique modifie un équilibre établi. Elle redistribue des ressources politiques qui étaient auparavant concentrées entre les mains d’un groupe plus restreint. Il n’est donc pas surprenant que les détenteurs du pouvoir existant s’en méfient. Il n’est pas non plus surprenant que ceux qui soutiennent ces personnes (médias et intellectuels notamment)  se montrent particulièrement critiques. Ce phénomène apparaît avec une remarquable constance dans l’histoire de la démocratie directe.

Au XIXe siècle, l’historien suisse Jacob Burckhardt dénonce déjà le « despotisme des masses ». Il voit dans l’extension du pouvoir populaire la promesse d’une tyrannie future. Près de deux siècles plus tard, ses prédictions apparaissent largement démenties par l’expérience historique. La Suisse est devenue l’une des démocraties les plus stables du monde. Le même scénario se reproduit en 1921 lorsque le gouvernement suisse annonce que le contrôle populaire des traités internationaux rendra la politique étrangère impossible. Là encore, les faits contredisent les prophéties.

On retrouve exactement ce réflexe en France. En 2019, lors du débat parlementaire suscité par les Gilets jaunes, l’intervention qui recueillit le plus d’applaudissements fut une prophétie sombre : « Honnêtement, avec votre RIC, la loi Veil aurait-elle été adoptée ? L’abolition de la peine de mort aurait-elle été votée ? Le mariage pour tous aurait-il été introduit ? Non, certainement pas ! » L’argument paraît imparable. Il résiste pourtant mal à l’examen. Dans la Suisse voisine, dotée du référendum, ces mêmes droits ont été reconnus et l’abolition de la peine de mort y fut acquise par la voie populaire bien avant la France. Surtout, ces causes furent souvent plus populaires dans l’électorat que parmi les représentants : dès 1936, le gouvernement de Front populaire proposa l’abolition de la peine de mort ; ce fut le Sénat qui la refusa. Si la France avait été une démocratie directe, il est probable que la peine de mort y aurait été abolie quarante-cinq ans plus tôt.

Le pouvoir des citoyens ne s’exerce pas seulement les jours de scrutin ; il pèse en permanence, par la seule menace du recours populaire.

La crainte de la « tyrannie de la majorité » mérite la même prudence. Les démocraties directes que nous étudions – Suisse, Uruguay, Californie – figurent aujourd’hui parmi les régimes les mieux classés au monde pour l’État de droit et la séparation des pouvoirs, et elles protègent leurs minorités au moins aussi bien que les régimes représentatifs comparables. La raison tient à un mécanisme souvent négligé : le droit d’initiative arme les minorités, qui peuvent menacer de déclencher un référendum et obtiennent ainsi d’être entendues en amont. Le pouvoir des citoyens ne s’exerce pas seulement les jours de scrutin ; il pèse en permanence, par la seule menace du recours populaire. Ces épisodes doivent nous rappeler que les arguments catastrophistes accompagnent systématiquement les extensions des droits politiques. C’est pourquoi ils doivent être examinés avec une certaine distance critique. 

Une troisième vague de démocratisation ?

Si le RIC connaît aujourd’hui un tel succès, ce n’est pas seulement parce qu’il offre un nouvel instrument institutionnel, mais parce qu’il répond à une transformation plus profonde des attentes démocratiques. Pendant longtemps, la conquête du suffrage universel a constitué l’horizon principal de la démocratisation. Une fois cet objectif atteint, les démocraties représentatives ont considéré que la question du partage du pouvoir était largement résolue. Or une partie croissante des citoyens ne partage plus ce diagnostic.

Les enquêtes montrent qu’ils souhaitent davantage de contrôle sur les décisions publiques. Elles montrent également que le soutien au RIC constituant est particulièrement fort parmi les catégories qui disposent du moins de ressources politiques : classes populaires, habitants des zones rurales, jeunes ou électeurs de l’opposition. Une enquête que nous avons commandée en France le confirme avec netteté : interrogés sur la possibilité de soumettre à référendum une révision constitutionnelle réunissant 700 000 signatures, 73 % des personnes interrogées s’y déclarent favorables. Et le soutien culmine précisément chez celles que le système représentatif sert le moins : 75 % des femmes, 75 % des jeunes, 77 % des plus bas revenus, 79 % des ouvriers, 81 % des habitants des zones rurales, 81 % des électeurs de l’opposition. À l’inverse, pour trouver une majorité d’opposants, il faut se rendre dans les beaux quartiers des grandes villes, parmi les cadres supérieurs et les professions intellectuelles diplômés qui votent pour un parti de la coalition au pouvoir. Ce résultat n’a rien d’anecdotique.

Il rappelle une régularité historique. Les groupes qui bénéficient le moins du système existant sont généralement les plus favorables aux extensions du pouvoir politique. Les groupes qui bénéficient le plus du système existant sont généralement les plus prudents. L’histoire du suffrage universel et celle du suffrage féminin obéissent à la même logique. Sous cet angle, le débat sur le RIC apparaît moins comme un débat technique sur les institutions que comme un débat classique sur le partage du pouvoir.

Il est évidemment impossible de savoir si le RIC constituant s’imposera au cours des prochaines décennies. Les institutions politiques n’évoluent jamais de manière linéaire. Alors que plusieurs échéances électorales s’annoncent, il devient de plus en plus difficile à éviter dans le débat public. Le XIXe siècle a démocratisé le droit de choisir les gouvernants. Le XXe siècle a universalisé ce droit. Le XXIe siècle pourrait voir émerger une nouvelle revendication : celle de démocratiser le pouvoir constituant lui-même. C’est pourquoi le RIC constituant ne doit pas être compris comme une réforme institutionnelle parmi d’autres, il pose une question beaucoup plus fondamentale : la démocratisation est-elle achevée ?

Si l’on considère que la démocratie consiste uniquement à élire des représentants, alors la réponse est probablement oui. Mais si l’on considère que l’histoire démocratique est celle de l’extension progressive des droits politiques, alors une autre possibilité apparaît. Le pouvoir constituant pourrait bien être le dernier grand monopole politique de nos régimes représentatifs. Et le débat sur le RIC constituerait alors non pas une controverse technique sur le référendum, mais l’un des épisodes d’une histoire commencée il y a plus de deux siècles : celle de l’extension continue de la souveraineté populaire.