L’échec prévisible du « rapport Draghi »

Le « rapport Draghi », publié en septembre 2024, a provoqué un émoi durable dans la presse française. L’ancien président de la Banque centrale européenne y proposait une refonte de la stratégie économique et industrielle de l’Union européenne (UE), s’attaquant à plusieurs totems. Du moins en apparence : loin d’être radicalement nouveau, ce rapport réactualise le projet fédéraliste des élites du sud du continent. Et son échec, loin de constituer un coup de tonnerre, était prévisible.

Le 28 octobre 2019, Emmanuel Macron, est convié pour s’exprimer au sein de la Banque centrale européenne (BCE), lors de la cérémonie de fin de mandat du président de cette colossale institution. En face de lui, se tient Mario Draghi, le président sortant, à qui Macron adresse un message particulier : « Cette filiation, cher Mario, vous place dans les pas de Jean Monnet, de Robert Schumann, de Konrad Adenauer et de vos illustres compatriotes Alcide De Gaspieri et Altiero Spinelli. »

L’émotion fut sûrement grande pour Mario Draghi au son du dernier nom entonné. Car, il y a un peu plus de quarante ans, le 14 février 1984, sur l’impulsion du même Altiero Spinelli, le Parlement européen approuva, dans une confortable majorité, un projet qui avait pour titre initial « traité instituant une Union européenne fédérale » et qui posa les bases du traité de Maastricht engendrant l’Union européenne. Altiero Spinelli ne s’était jamais caché de son fédéralisme et de son désir de bâtir une Europe puissance se substituant aux nations déjà existantes.

L’ombre portée d’Altiero Spinelli

Condamné en 1927 par le régime fasciste italien à 16 ans de prison, il rédigea lors de son internement à Ventotene un manifeste qui parut en 1942 et dans lequel il écrivit : « Le problème qu’il faut résoudre tout d’abord [….] c’est celui de l’abolition définitive de la division de l’Europe en États nationaux souverains. [….]. L’écroulement de la plupart des États du continent sous le rouleau compresseur allemand a déjà unifié le destin des peuples européens, appelés à se soumettre [….] à la domination hitlérienne ou à connaître, [….] après la chute de celle-ci, une crise révolutionnaire face à laquelle ils ne se présenteront pas figés et distincts en de solides structures étatiques. »

Le discours fédéraliste des élites du Sud de l’Europe – de d’Altiero Spinelli à Mario Draghi – ne se retrouve guère en Allemagne.

Si les thèses de Spinelli ne l’emportèrent pas dans l’immédiate après-guerre, en raison de l’inclinaison résolument patriotique des adversaires principaux du IIIe Reich (que l’on pense, en France, à la figure du Général de Gaulle ou au Parti communiste français qui souhaitait « réconcilier le drapeau rouge et le drapeau tricolore »), l’idée de transferts de souveraineté des Etats-nations vers une Europe puissance post-nationale a progressivement fait son chemin. Tant et si bien que le 15 septembre 2024, un cri d’alarme fut poussé dans les colonnes du journal La tribune par l’ancien président du Conseil italien Enrico Letta : « l’inertie conduit au déclin. L’Europe a besoin d’un grand coup de fouet ici et maintenant ». Letta y reprend les propositions de Spinelli visant à mutualiser le plus de domaines possibles entre les pays membres de l’UE, afin d’armer un futur état-nation européen offensif, pratiquant une politique industrielle volontariste.

Un constat partagé par Mario Draghi, abondamment cité dans l’article, et qui venait, lui-même, de remettre une semaine plus tôt à la présidente de la Commission un rapport  inquiétant sur le décrochage économique des 27 face aux États-Unis d’Amérique et à la Chine. « Nous devenons de plus en plus pauvres chaque année » a scandé oralement Draghi, confiant « en faire des cauchemars ».

Dans ce rapport, The Future of European Competitiveness, Draghi plaide pour un nouvel emprunt commun, sur le modèle de celui adopté lors de la crise du Covid. Il propose de mobiliser 700 à 800 milliards d’euros par an afin d’investir massivement dans la défense, l’intelligence artificielle et les technologies vertes. Une politique volontariste avec certains relents keynésiens qui n’est pas sans renouer avec celle de son mandat à la tête de la BCE et son programme whatever it takes (« quoi qu’il en coûte »), visant à sauver l’euro par une pratique massive de l’assouplissement quantitatif – qui lui valut le surnom de Super Mario.

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D’abord Spinelli, puis Letta et enfin Draghi. Un florilège, en somme, de responsables politiques italiens, venus du sud de l’Europe et partisans d’une mobilisation de la dépense et des subventions publiques pour armer l’Europe puissance. Une rhétorique qu’on ne retrouve guère dans les États membres de l’UE historiquement favorables à la rigueur budgétaire, comme l’Allemagne ou les Pays-Bas, et qui se sont déclarés opposés au rapport Draghi et à son souhait de renouvellement d’un emprunt commun, illustrant ainsi les division internes de la Communauté européenne.

Ce débat entre ceux qui érigent la fédéralisation de l’Europe en impératif premier et ceux qui lui subordonnent le droit de la concurrence n’est pas neuf[1]. En 2016 déjà, ce clivage a été mobilisé lorsque, contre l’avis fédéralistes européens, la Commission avait sanctionné le projet de fusion entre le français Alstom et l’allemand Siemens, en vue de créer un géant européen. Un marché destiné aux consommateurs qui traque les trop gros monopoles et les subventions publiques  : en cela, l’UE demeurait fidèle à ce qu’elle proclamait être depuis l’Acte Unique européen.

Face à ce paradigme, le rapport Draghi lui oppose une conception concurrente du capitalisme européen. Il entend innover en combattant la concurrence déloyale par une dépense publique européenne accrue et des transferts de souveraineté. Parmi les propositions-phares figure la création d’un « statut juridique unique à l’échelle européenne » pour les start-ups « innovantes », dans l’optique de renforcer leur compétitivité face aux géants de la tech chinoise et américaine.

Le rapport Draghi : tout changer pour que rien ne change

Remis à la présidence de l’Union européenne le 9 septembre 2024, le rapport Draghi fait état du décrochage économique de l’Europe et d’un ralentissement de la croissance de la zone euro depuis les années 2000. En ce sens, dans son introduction, Mario Draghi dresse un constat lucide et alarmant sur les facteurs de l’écart de compétitivité qui sépare l’Union européenne des États-Unis et de la Chine. Il met notamment en lumière la  « structure industrielle statique » de l’Union, qui découle de la faiblesse des investissements et du manque de dynamisme industriel.

À titre d’exemple, en 2021, les entreprises européennes ont investi 270 milliards d’euros de moins que leurs homologues américaines en recherche et innovation (R&I). À cela s’ajoutent l’augmentation du prix de l’énergie, la vulnérabilité de l’UE en matière d’approvisionnement, ainsi que le déclin de la main-d’œuvre, en partie lié au vieillissement de la population. Draghi insiste ainsi sur le fait que « les fondations sur lesquelles nous avons bâti sont désormais ébranlées »  et avertit : « il s’agit d’un défi existentie l » pour l’Europe.

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Vient alors la liste de 170 propositions appelant à une refonte du modèle économique de l’Union, apparaissant comme des propositions de rupture. Celles-ci couvrent un large spectre de secteurs stratégiques – énergie, matériaux critiques, technologies propres, industrie civile et de défense, numérique, espace, automobile, transport – dessinant un panorama vaste et ambitieux.

Très loin d’une « révolution copernicienne »[2], ainsi que le présentent de nombreux analystes, le « rapport Draghi » conserve pourtant une orientation pro-marché inchangée, qui érige la compétitivité et l’innovation en leviers centraux. En ce sens, le collectif des Économistes atterrés affirme que le rapport « n’entend en rien rompre avec la logique néolibérale européenne »[3], malgré quelques concessions rhétoriques. Selon l’économiste David Cayla, Draghi propose certes des mesures volontaristes (grand emprunt, politique industrielle européenne), mais celles-ci ont peu de chances d’aboutir politiquement en raison des investissements nécessaires, tandis que « les mesures visant à déréglementer et à supprimer de nombreuses prérogatives réglementaires aux États » ont, elles, toutes les chances de s’imposer[4].

« Le code génétique de l’UE, c’est que c’est un marché destiné aux consommateurs qui pourchassent les positions dominantes, qui interdit l’émergence de champions nationaux ou européens. » (Elie Cohen, économiste)

De même, la logique du rapport demeure profondément intégrationniste, au point d’effacer largement l’échelle des États dans sa grille d’analyse, au profit d’un cadre unifié où le niveau européen tend à s’imposer comme référence exclusive. En proposant « l’émission régulière d’actifs sûrs communs » – autrement dit des euro-obligations – et en appelant à ce que les Vingt-Sept fonctionnent « comme si nous étions un seul État », le rapport Draghi s’inscrit à contre-sens du respect de la souveraineté des États membres, en entrant en contradiction avec le principe de subsidiarité. Restauration ptolémaïque plutôt que « révolution copernicienne », comme il a souvent été présenté, le « rapport Draghi » s’inscrit finalement dans la posture fédéraliste traditionnelle des élites des pays du sud du continent.

« Europe-puissance » : aux origines de l’illusion

Dans un entretien auprès de l’émission 28 minutes, le 16 septembre 2025, l‘économiste Élie Cohen, peu suspect de sympathies eurosceptiques, déclarait : « le code génétique de l’UE, c’est que c’est un marché destiné aux consommateurs qui pourchassent les positions dominantes, qui interdit l’émergence de champions nationaux ou européens. Mme Vestager disait que c’était une horreur les champions européens[5]. » Contre la vision de Mario Draghi, favorable à une « Europe-puissance », c’est cet horizon marchand qui a triomphé et continue de régir la politique de l’actuelle présidente de la Commission.

Trahison des vues des « pères fondateurs » européens ? En réalité, l’échec de « l’Europe-puissance », régulièrement invoquée depuis l’après-guerre, découle des contradictions du projet des origines. Grand théoricien et praticien de la construction européenne, Jean Monnet n’a que peu eu l’occasion d’esquisser, par écrit, le dessein qu’il envisageait pour la Vieux continent, ses Mémoires[6] constitue l’un des rares documents où il s’est exprimé sur la question. Il y écrit, notamment, le propos suivant : « En 1944, j’étais parvenu à des conclusions qui n’ont cessé depuis de guider ma conduite. Il n’y aura pas de paix en Europe si les États se reconstituent sur une base de souveraineté nationale, avec ce que cela entraîne de politique de prestige et de protection économique […] Cette prospérité et les développements sociaux indispensables supposent que les États d’Europe se forment en une fédération, ou une entité européenne. »

Dès les années 1960, la vision de Jean Monnet se heurta à celle du Général de Gaulle pour le Vieux contient.

Jean Monnet, précurseur d’une longue tradition favorable à « l’Europe puissance » ? Non. Car si Monnet louait les transferts de souverainetés des nations vers l’Europe – « la paix ne renaîtra pas en Europe si les nations se reconstituent à partir de la souveraineté. Il faut que les peuples fassent une fédération portant un socle économique commun » déclarait-il à Alger le 5 août 1943 – il affirmait, en revanche, dans ses Mémoires : « Ais-je assez fait comprendre que la communauté que nous créons n’a pas sa fin en elle-même ? Les nations souveraines du passé ne peuvent rester et devenir le cadre des problèmes du présent. La communauté elle-même que nous créons n’est qu’une étape vers les formes d’organisation du monde de demain. ».

Le propos est limpide : Monnet ne conçoit la future UE que comme une simple étape et non une fin en soi. Il n’a jamais désiré que la Communauté naissante devienne un État-nation. Aux nationalismes d’Europe, auxquels il imputait les deux guerres mondiales, il ne voulait pas substituer un nationalisme continental. Il ne souhaite nullement qu’une Europe avec des intérêts propres et une géopolitique propre émerge ; et moins que tout face aux États-Unis d’Amérique. Boris Hazoumé, dans son article « Monnet, l’inspirateur »[7], commente : « l’Europe [pour ce dernier] ne peut être que fédérale, dans le cadre d’un partenariat euro-américain […] À ses yeux, la notion d’Europe indépendante ne fait pas sens et les États-Unis sont un partenaire incontournable de son intégration ».

Les archives fédérales américaines déclassifiées permettent de compléter la réflexion de Boris Hazoumé[8], en ce qu’elles viennent illustrer la vision atlantiste de l’ancien commissaire au plan. Pami ces dernières figure une lettre de la banque Chase Manhattan adressée à Jean Monnet qui atteste d’une correspondance entre Jean Monnet et Dean Acheson – Secrétaire général du président Truman de 1949 à 1953. Le document le plus évocateur demeure le courrier de Dean Acheson intitulé « The United State is a European Power ». Ce dernier fait mention de la nécessité de concevoir « un marché annexe néo-américain pour écouler les sur-capacités productives de l’après-guerre », avec à sa tête une « commission exécutive » en vue de former « un seul ensemble géopolitique » entre les États-Unis et l’Europe. L’Europe puissance n’aurait donc de sens pour Jean Monnet et les siens que si et seulement si elle s’inscrit dans une « Amérique puissance ».

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Dès les années 1960, la vision de Jean Monnet se heurta à celle du Général de Gaulle pour le Vieux contient. Il suffit pour s’en convaincre de lire les propos que son ancien ministre, Alain Peyrefitte (dans C’était de Gaulle), lui prête au sujet de Jean Monnet : « L’Europe intégrée, ça ne pouvait pas convenir à la France, ni aux Français… Sauf à quelques malades comme Jean Monnet, qui sont avant tout soucieux de servir les États-Unis ». Déjà, le 30 août 1954, les gaullistes avaient ajouté leurs voix à celles des communistes pour qu’une majorité de 319 voix contre 264 ne rejette le projet de Communauté européenne de Défense (CED).

Le projet européen gaulliste se résumait alors en la défense d’un cadre européen restreint (six États-membres), protectionniste (tarif extérieur commun) et dirigiste (quotas laitiers). Très loin de la construction actuelle. Une conception de la Communauté reprise par Georges Pompidou qui aurait voulut intégrer la Grande-Bretagne dans la CEE pour avoir à ses côtés une autre patrie rétive au fédéralisme[9].

Toutefois, dès l’élection de Valéry Giscard d’Estaing à la présidence de la République française, le ton change. Il atteint son paroxysme au milieu des années 1980 lorsque le français Jacques Delors prend la tête de la Commission européenne. Des transferts de souveraineté ont lieu (traité de Maastricht) ainsi que l’édification d’une solide politique européenne de la concurrence (Acte unique européen, jurisprudence ATR de Havilland de 1989) qui témoignèrent de l’entre-deux européens dans lequel nous nous trouvons toujours actuellement. Une Europe qui ôte sa souveraineté aux Etats-nations mais qui se refusent, en raison d’un atavisme ancien, à basculer dans un paradigme « d’Europe puissance ».

Le refus des fusions ATR de Havilland, Schneider-Legrand, Alstom-Siemens et la relative indifférence avec laquelle la Commission reçoit le plan Draghi apparaissent comme de multiples illustrations d’une construction européenne qui se refuse à abolir le statu quo. En face, la récente réélection de Donald Trump marque l’abandon d’une hégémonie américaine maintenue par l’extorsion du consentement au profit de la coercition bilatérale et de la prédation brute. L’accord commercial asymétrique signé en juin dernier (droits de douane de 15% pour les Etats-Unis sans réciprocité) marque l’éternelle incapacité du Vieux contient à défendre ses intérêts commerciaux vis-à-vis de l’Oncle Sam.

À l’heure où l’idéal du « doux commerce », triomphant à la Chute du Mur, a laissé place à la réalité d’un monde marqué par l’intensification des rivalités entre capitalismes concurrents, la prise en compte de cet état des choses devient une question de survie pour l’Union européenne. Comme le rappelle Dominique Plihon dans Les capitalismes contemporains (2025)[10], le monde actuel voit la confrontation d’une pluralité de modèles capitalistes dont la confrontation dessine désormais une véritable économie politique de la puissance. Dans ce contexte, les anciennes logiques de blocs héritées de la guerre froide laissent place à une « multipolarité de confrontation », selon l’expression de Christophe Ventura et Didier Billion (Désoccidentalisation : Repenser l’ordre du monde, 2023). 

L’Europe se trouve donc à la croisée des chemins. Soit elle demeure un marché régulé, dépendant des puissances extérieures, soit elle s’affirme comme une puissance politique et économique capable de projeter son propre modèle. Le rapport Draghi, malgré ses limites et ses contradictions, a le mérite de rappeler l’urgence de ce choix… tout en demeurant captif d’une vision marchande qui entretient la servitude du continent.

Notes :

[1]  Voir Le primat du marché sur la puissance. Aux origines européennes de la Globalisation. L’Harmattan. Broché – Grand livre, 2024. 218p.

[2] Raphaël Tavanti, « Rapport Draghi : Façonner l’Europe puissance », Institut Montaigne, 10 septembre 2024, [en ligne] : https://www.institutmontaigne.org/expressions/rapport-draghi-faconner-leurope-puissance.

[3] David Cayla, « Mario Draghi, l’architecte des illusions », Les Économistes atterrés, 1er novembre 2024, [en ligne] : https://www.atterres.org/mario-draghi-larchitecte-des-illusions/

[4] Article 5, paragraphe 3, du Traité sur l’Union européenne (TUE) : « En vertu du principe de subsidiarité, dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive, l’Union intervient seulement si, et dans la mesure où, les objectifs de l’action envisagée ne peuvent pas être atteints de manière suffisante par les États membres, tant au niveau central qu’au niveau régional et local, mais peuvent l’être mieux, en raison des dimensions ou des effets de l’action envisagée, au niveau de l’Union. »

[5] Commissaire européenne à la Concurrence de 2014 à 2024.

[6] Jean Monnet. Mémoires. Fayard. 1988. 645 p.

[7]    Inflexions 2016/3 N° 33. Article de revue Jean Monnet, « l’inspirateur ». Par Boris Hazoumé. Pages 31 à 38. https://shs.cairn.info/revue-inflexions-2016-3-page-31?lang=fr

[8] Voir ses archives dans : Éric Branca, L’ami américain : Washington contre de Gaulle, 1940-1969, Perrin, 2017.

[9] Christopher Booker, Richard North. La Grande dissimulation: Histoire secrète de l’UE. L’Artilleur. 2016. 840p.

[10]  Dominique Plihon, Les capitalismes contemporains, Paris, La Découverte, coll. « Repères Économie », 2025, chap. V.